Перемены, происходившие в составе центральной и региональной на протяжении 2005 — начала 2006 года, приводили к существенным изменениям ситуации с соблюдением прав человека в Луганской области. Наличие такой связи подтверждает, что правозащитные проблемы в Украине вызваны больше политическими причинами, чем несовершенством законодательства или ненадлежащим правосознанием.
В действительности элита достаточно осведомлена и о существовании проблемы нарушений прав человека, и о способах их защиты. И не требует особого правового ликбеза.
Достаточно совершенным является и украинское законодательство, защищающее права граждан. Попытки усовершенствовать его на том основании, что существующие нормативные акты должным образом не используются, является, по нашему мнению, бегом по кругу. Основная причина того недостаточно (или почти не применяется) — клановая по своей сути структура власти. Что является проблемой политической, а не правовой. Такая «болезнь» не локализована и её острота незначительно отличается для Востока и Запада страны.
Клановая структура власти обуславливает неэффективность юридической защиты прав человека именно потому, что должностное лицо в такой системе действует под общим «зонтиком» всех ветвей власти одновременно, и судьба всякого конфликта решается не людьми с разной компетенцией и ведомственной принадлежностью, а зависит от воли одной определенной группы лиц (клана). Это касается не только возможности для руководящего лица получить «индульгенцию» при любом допущенным им нарушении, но и, в свою очередь, его обязанности обеспечить защиту другого лица, причастного к системе власти. По собственной инициативе или по команде «сверху». Главным в такой системе становится не «право», а договоренность между чиновниками.
На начало 2005 года наиболее влиятельными людьми в Луганской области были председатель облсовета Виктор Тихонов и председатель облгосадминистрации Александр Ефремов, на которых ориентировались наиболее влиятельные региональные экономические лидеры и практически вся элита. Кроме них, к неформальному центру «влияния» в области можно было отнести председателя апелляционного суда Леонида Фесенко (который эффективно контролировал суды и имел возможность определить судьбу любого судебного процесса в области) и ректора академии внутренних дел Эдуарда Дидоренко (который имел определяющее влияние на областную милицию).
Увольнение Александра Ефремова и назначение на должность председателя Луганской ОГА Алексея Данилова было, по нашему мнению, наиболее перспективным вариантом для демонтажа старой «зонтичной» системы власти на Луганщине. Поскольку лишь Данилов из местных сторонников Виктора Ющенко имел достаточно большой людской резерв для существенной замены кадров тихоновско-ефремовского призыва. В результате чего те кадры, которые оставались во власти, теряли привычную административную поддержку и ... начинали искать другую.
Это стало основою для активного аппаратного наступления и на позиции Виктора Тихонова, которому уже в апреле 2005 года реально угрожала отставка с должности председателя облсовета. Тогда в областном совете образовалась депутатская группа «Наша Украина», насчитывавшая 40% депутатов от ее состава. Это было наиболее сложное для группы Тихонова-Ефремова время, хотя она и сохранила достаточное влияние. И отвечала на наступление оппонентов обвинениями в нарушении прав человека. Что команда Данилова публично опровергала, ссылаясь на верность принципам «майдана».
Следствием такой «кадровой войны» стало постоянное внимание публичных лиц области к обязательствам государства, касающихся «негативных» прав человека. Особенно тех, соблюдение которых напрямую зависит от административной власти, и нарушение которых в предшествующие годы имело в Луганской области достаточно распространенный характер.
Прежде всего, это касается права на собственность (на свободное распоряжение собственностью), которым региональная власть времен Александра Ефремова достаточно часто пренебрегала. И не всегда это имело скрытый характер, иногда нарушения допускались в актах публично-правового характера. Например, когда Ефремовым ограничивалось право сельхозпроизводителей свободно распоряжаться своим имуществом (урожаем).
Наличие де-факто двух противодействующих (которые к тому же использовали в борьбе друг против друга правозащитные лозунги) властных групп привело к тому, что в 2005 году факты нарушений права собственности почти не фиксировались. Существенно сократились они и на местном уровне. И лишь после выборов 2006 года «администрирование» чужим имуществом снова стало распространяться, примером чего было «добровольное» оказание луганскими предпринимателями почестей ветеранам ВОв в связи с днем Победы.
Наличие политического противостояния (и «послемайданные» настроения новой власти) положительно повлияло и на выполнение государством некоторых других негативных обязательств.
Так, три конфликта власти со СМИ (регионального уровня вокруг ЗАО «ЛОТ» и два местных с районными газетами) совсем не стали такими, в которых власть одержала безусловную победу. Вдобавок, они вызвали настолько мощный общественный резонанс, что довольно скоро администрация Данилова отказалась от намерений «строить» лояльную информационную среду. Не делал этого в должности губернатора и Геннадий Москаль, благодаря чему (не в последнюю очередь) луганские СМИ во время выборов 2006 года, по результатам нашего мониторинга, были почти свободными.
Митинги и собрания в 2005 году происходили чаще, чем когда-либо раньше, проводились во всевозможных местах, с использованием иногда далеко не безупречных средств. И, в отличие от предыдущих лет, попыток запрета их административным или судебным способом практически не происходило.
Еще один фактор, приведший к существенным изменениям ситуации с соблюдением прав человека в регионе, была особая роль, которую сыграл в 2005 году Юрий Луценко, как Министр внутренних дел. Кадровые изменения в руководстве Луганского УМВД и ряда городских и районных отделов и, особенно, массовая аттестация сотрудников, с публикацией призывов к гражданам предоставлять для этого информацию о злоупотреблениях, регулярные декларации о намерении реформировать систему МВД вызвали в милицейской среде состояние неуверенности. Что положительно сказалось на степени защищенности граждан от нарушений их прав в милиции. По крайней мере, в период с марта по сентябрь 2005 года включительно. В это время нами фиксировались в Луганской области существенно меньше нарушений негативных обязательств государства, установленных статьями 2 (право на жизнь), 3 (запрет пыток), 5 (личная неприкосновенность) Международной конвенции прав человека и основных свобод (ЕКПЧ), чем когда-либо до этого периода.
По нашей оценке, в тот же период в Луганской области не произошло существенных изменений, связанных с выполнением государством обязательств по статье 6 (доступ к правосудию) и 13 (право на надлежащую правовую защиту) ЕКПЧ. Что свидетельствовало о том, в государственных институтах, ответственных за соблюдение этих прав, не произошло реальных изменений.
Несмотря на некоторые кадровые перестановки в системе прокуратуры, в большинстве случаев они имели характер внутриведомственных перемещений, с назначением аналогичных по качеству руководящих лиц, что на деятельности этого учреждения никак не отразилось. Что касается судов Луганской области, то даже формальных попыток здесь что-то изменить не было. И Леонид Фесенко успешно контролировал эту сферу до его регистрации народным депутатом в мае 2006 года. И, вероятно, сохранил такое влияние и после назначения нового председателя апелляционного суда.
Увольнение Алексея Данилова с должности главы Луганской ОГА привело к быстрому воспроизведению «зонтичной» конфигурации, к консолидации представителей старой элиты. Что не трудно было спрогнозировать еще в ноябре 2005 года, когда Данилова снимали. Наличие в кресле губернатора Геннадия Москаля единению «бывших» не сколько не мешало. Наоборот, именно против него, чужака, который не имел реальной местной поддержки (и ничего не сделал, чтобы ее иметь) происходила такая консолидация. Как тех, кто оставался в своих должностях, так и тех, кто был вытеснен командой Данилова «в резерв».
По ходу восстановления «административного зонтика» наблюдалось и некоторое ухудшение на Луганщине ситуации с соблюдением конвенционных прав человека.
Заметим, что политические события минувшего года не всегда приводили к положительным изменениям, иногда результат был прямо противоположным.
Так, по нашим наблюдениям, существенно ухудшилась ситуация с доступом к информации. Практически во всех учреждениях, даже неправительственных. И если в 2004 году мы получали порядка 70% содержательных ответов на свои информационные запросы (пакетные, которые одновременно направлялось во все учреждения области определенного профиля; напр., во все прокуратуры, городские или районные советы и т.п.), то в 2005 году количество таких ответов сократилось до 30%. Другой факт: именно в 2005 году происходили многочисленные случаи недопущения представителей СМИ на мероприятия, которые по закону являются открытыми. В том числе, на пресс-конференции. Такие «ограничения», по нашему мнению, были следствием острой информационной борьбы противоборствующих властных групп. Которые пытались не давать оппонентам информационные поводы для критики.
В 2005 году существенно худшим в Луганской области было и выполнение государством положительных обязательств, касающихся защиты конвенционных прав человека. По нашему мнению, это было вызвано частичной потерей управляемости регионом, связанной с недостаточным опытом и квалификацией новых управленческих кадров, назначенных на должности в 2005 году.
Результаты мониторинга по отдельным правам
Право на жизнь: Положительными изменениями можно считать то, что случаи применения огнестрельного оружия сотрудниками силовых структур случались в 2005 году лишь на границе, во время попыток организовать борьбу с контрабандою. Что касается информации о применении оружия милицией, то в открытых источниках она не встречалось. Что позволяет достаточно высоко оценить соблюдение государством негативных обязанностей, предусмотренных статьей 2 ЕКПЛ (в Луганской области).
Что касается соблюдения положительной обязанности государства защищать право на жизнь, то данные, полученные в 2005 году, были хуже аналогичных данных, собранных в 2003–2004 годах. Заметим, однако, что это может быть следствием не только ухудшения уровня управляемости регионом, но и тем, что такая информация стала доступнее. То, что раньше не выходило на широкую публику, в 2005 году использовалось противодействующими властными группами в ходе политической борьбы.
Так, информация о смерти арестованного в Лисичанском ИВС в результате несвоевременного предоставления медпомощи, была распространена городским головою Валерием Бондаренко в то время когда новый начальник Лисичанского ГОВД пытался возбудить против мэра уголовное дело (по фактам действий во время выборов 2004 года).
Распространенная пресс-службой Луганской ОГА информация о смерти пациентов Сватовской психбольницы от алиментарного истощения (голода) тоже была достаточно заполитизированной. По крайней мере, в информационном сообщении ОГА содержалась и информация о деятельности главного врача этой больницы во время выборов 2002 и 2004 лет в качестве председателя окружной избирательной комиссии.
Информация об аварии, случившейся в январе 2006 года в Алчевске, также широко использовалась политическими силами для взаимных обвинений.
При этом с точки зрения защиты прав человека факт смерти узника в ИВС требовал не столько прокурорского вмешательства (для установления возможного состава преступления), сколько проведение служебного расследования и осуществления в системе МВД мероприятий, направленных на уменьшение риска таких случаев в будущем.
Аналогично и касательно информации из Сватово: только криминального преследования должностных лиц (если они действительно виновны) недостаточно для надлежащего выполнения государством положительной обязанности защищать право на жизнь пациентов медучреждений.
Типичным нарушением статьи 2 ЕКПЧ в Луганской области можно считать ненадлежащее информирование государством населения относительно рисков для жизни, которые возникают вследствие техногенных или природных катаклизмов. Это касается и алчевской аварии, и пожара на свалке мусора в Александровске, и никем не опровергнутого сообщения об опасном уровне радиации в Тошковке.
Запрет пыток: В отличие от минувших лет, в 2005 году региональные СМИ не публиковали сообщения о фактах, которые можно было бы квалифицировать как пытки или жестокое обращение в отношении граждан со стороны милиции. То есть как нарушение статьи 3 ЕКПЧ.
Что касается нашей собственной информации, то обращает внимание, что за 2004 год (до 1 февраля 2005 года) в северодонецкую общественной приемную ЛОО КИУ обратилось 10 граждан, пострадавших от жестокого обращения в милиции, а с 1 февраля по 1 октября 2005 года — лишь один.
Поэтому отсутствие сообщений в региональных СМИ о фактах неправомерного физического воздействия милиционеров на граждан может быть отражением реальной ситуации — действительном уменьшении в 2005 году числа таких случаев. В связи с обстоятельствами, которые сложились в милиции Луганской области вследствие изменений во власти в Украине и в регионе.
Свобода и личная неприкосновенность. Обращений в нашу общественную приемную, связанных с неправомерными задержаниями, было мало во все годы ее работы. Мало сообщений о таких фактах публиковалось и в региональных СМИ Луганской области. Кроме периода выборов Президента Украины 2004 года, когда случаи безосновательных задержаний сторонников Виктора Ющенко были обычным делом и становились широко известными. В 2005 году таких обращений к нам не поступало.
На самом деле украинское законодательство позволяет сотрудникам милиции задерживать любого, при этом право на незамедлительное рассмотрение жалобы на безосновательное задержание не обеспечивается. Ярким примером этого были действия Генеральной прокуратуры Украины при задержании председателя Донецкого облсовета Бориса Колесникова.
Увы, большинство граждан, попав в такую ситуацию, основной целью считают свое личное освобождение. И достигнув ее, считают, что уже защитили свои права.
Опыта надлежащего возмещения морального вреда, нанесенного безосновательным задержанием, в Луганской области, как и в Украине в целом, не имеется. Нужно проведение стратегических судебных процессов по таким фактам, и широкая огласка их в обществе.
Доступ к правосудию: в 2005 году в сравнении с предыдущими годами ситуация с доступом к правосудию на Луганщине не изменилась, для большинства граждан такой доступ является относительным.
Характерными нарушениями обязательств государства, предусмотренных статьей 6 ЕКПЧ (доступ к правосудию), в 2005 году на Луганщине были:
— рассмотрение судебных дел в отсутствии одной из сторон, которую умышленно не вызывают на заседание. Это происходит преимущественно в процессах по взысканию задолженностей по коммунальным платежам, однако и в других спорах граждан с властью такие случаи являются обычными;
— нарушение процессуальных прав участников, лишение их права доказывать в суде свою позицию (отказы судов удовлетворять ходатайства о приобщении доказательств, об истребовании доказательств, препятствование в даче объяснений, в праве задавать вопросы, свободно выбирать представителей и защитников, т.п.);
— явно неравное отношение суда к сторонам процесса, предубежденность. При споре граждан с властью суды, как правило, сочувствуют или помогают представителям власти;
— низкий моральный уровень служителей правосудия, связанный с непрозрачностью и кулуарностью формирования судейского корпуса;
— финансово-материальная зависимость судов от местной власти, что отражается на осуществлении правосудия;
— неуважение к суду, давление на суд, что допускают как представители власти (наиболее известный пример — высказывания относительно суда министра юстиции Сергея Головатого), так и общественность (многочисленные факты пикетирования судов).
Показательным в этом смысле является ограничение права свободно выбирать защитника в уголовных делах, легализованное разъяснениями Верховного суда. Принятого, по нашему мнению, в нарушение нормы статьи 6 ЕКПЧ и решения Конституционного суда № 13-рп/2000 от 16.11.2000 г.
Фактически разъяснение ВС можно как самозащиту коррумпированной системы, в которой главная функция многих адвокатов — передавать взятки от обвиняемых к судьям. Именно поэтому количество лиц, которые допускаются к участию в криминальном процессе, искусственно ограничивается.
При этом реальная квалификация многих адвокатов Луганщины крайне низкая. Более того, нами фиксируется многочисленные факты, когда адвокаты сознательно действуют против интересов своих клиентов.
Свобода мысли, совести и вероисповедания: в 2005 году ситуация с соблюдением права, предусмотренного статьей 9 ЕКПЧ, в Луганской области не изменилась должностные лица государственной власти и местного самоуправления свое старание «быть ближе к Богу» реализуют, злоупотребляя служебным положением. Вместо того чтобы идти в церковь (кирху, мечеть, синагогу, т.д.) как обычные миряне, они идут туда с ресурсами, которые им доверили избиратели или центральная власть.
Власть делает это так, чтобы иметь дивиденды не столько на небе, сколько на земле. То есть поддерживает ту церковь, к которой принадлежит большинство избирателей. Что нарушает равенство граждан по признаку религиозной принадлежности. Поскольку общинам предоставляется больше ресурсов, другом — совсем ничего.
В законодательстве Украины достаточно либеральные нормы, обеспечивающие свободу совести, включая отделение религии от государства и школы.
Однако власть, включая региональную (и та, что была в 2004 году, и та, что стала в 2005), часто привлекают церковь к сугубо мирским делам, включая привлечение к процессам общего образования и воспитания детей. Понятно, что таким образом наносится прямой вред конфессионным меньшинствам, которые «государственные концессии» не получают.
Власть на Луганщине традиционно духовенство участию в избирательных кампаниях. В 2005-2006 годах (хотя и не так активно, как во время выборов 2004 года), православная церковь Московского патриархата поддерживала одну из политических сил, церковь Киевского Патриархата — другую. Обе нарушали образом права тех своих прихожан, чей политический выбор не совпадает с выбором церковных иерархов.
Свобода выражения взглядов: на протяжении 2005 года ситуация со свободой слова на Луганщине существенно изменялась. В первые два месяца после назначения Алексея Данилова наблюдалось существенное административное и юридическое давление на СМИ со стороны новой ОГА и ее «внештатных» помощников. Основными объектами стали газеты «Известия Луганщины» и «Наша газета» (власть требовала прекратить их финансирование из областного бюджета) и телекомпании ЛКТ и ЛОГТРК (прекратить действие лицензий на вещание). Аналогичные явления наблюдались в Славяносербске, Лутугино, Стаханове, где новые (и старые) чиновники пытались вытеснить с должностей редакторов коммунальных печатных СМИ. Последствия этой кампании для ОГА были скорее отрицательными — в виду шумной компании обвинений в нарушении свободы слова.
Вскоре новая власть прекратила попытки создать себе благоприятную информационную среду за счет обращений в милицию и админдавления. Но в мае случилось то, что мы определяем как политическое вмешательство в деятельность СМИ. Главный конфликт развернулся вокруг ЗАО «ЛОТ», а его особенностью было то, что участниками его с обеих сторон были властные структуры (ОГА и облсовет соответственно), политические силы («оранжевые» и «сине-белые») и большое число журналистов, которые заняли прямо противоположные позиции. Эти предметно-консолидированные силы пытались, с одной стороны, прекратить деятельность СМИ (в данном случае — ЗАО «ЛОТ»), с другой — не дать этого сделать. В результате острого конфликта, который длился почти месяц, обе стороны понесли существенные потери. Сторона Данилова — потеряла репутацию (точнее — приобрела репутацию угнетателя свободы слова), сторона Тихонова-Ефремова — утратила контроль над главным телеканалом области. Однако последние сохранили существенные позиции в медиа-пространстве Луганской области. Как на телевидении, так и среди печатных СМИ.
С июня 2005 года в Луганской области наступило «царство свободы слова», и существенных приключений не происходило до окончания выборов 2006 года. За некоторыми исключениями. Из последних отмети закрытие газеты «Огни Северодонецка», криминальные действия против сотрудников «Сердитой газеты» и препятствования журналистам мероприятия.
Понятно, что продолжалась введенная еще при Александре Ефремове практика, когда на мероприятия приглашаются определенные журналисты, которые будут освещать определенным способом.
Свобода собраний: Можно констатировать, что в Луганской области в 2005 году в сравнении с предшествующим периодами существенно улучшилась ситуация с соблюдением государством негативных обязанностей, предусмотренных статьей 11 ЕКПЧ (право на собрания). Нами не было зафиксировано ни одного случая принятия органами местного самоуправления решений запрет или ограничений проведения митингов, собрания и т.п. Единственное исключение — это проголосованный в декабре 2005 года депутатами северодонецкого горсовета запрет проводить массовые мероприятия перед зданием исполкома. Но это решение не было подписано городским головой и не вступило в силу.
Больше того, нами был зафиксирован только один случай, когда суд принял решение, ограничивающее право на собрание: накануне выборов двум субъектам избирательной кампании, пода заявки на проведение митингов в одном месте и в одно время, было запрещено проводить. Суд предложил изменить место проведения предвыборных собраний.
Что касается выполнения государством положительной обязанности по обеспечению права на собрания, то по сравнению с предыдущими годами ситуация в области существенно не изменилась.
Обращает внимание, что попытки помешать проведению акций косвенными методами происходили при скрытом участии местных властей. Для этого использовались приемы, применявшиеся и раньше: громкая трансляция в месте проведения митинга аудиозаписей («заглушка»), организация контрмитингов, проводимых односторонний отказ в доступе в арендованное для проведения собрания помещение. И подобное. К сожалению, были зафиксированы и случаи, когда против участников массовых акций применялись криминальные действия. Понятно, это происходило во время предвыборной кампании.
Алексей Светиков
