Сообщение из Луганских СМИ последних дней: нардеп Виктор Курило утверждает, что луганский горсовет, в котором 4 депутата от БЮТ, отказался рассматривать их предложение о снижении тарифов. Не отклонил, а именно отказался рассматривать. Считаете, что нет разницы? Все равно мол, против?
Еще один факт: корреспондент луганского СМИ побывал на сессии Лисичанского горсовета. На которую попал с большим трудом. Журналист описал не только игнорирование руководством совета отдельных депутатов, но и отсутствие де-факто процедуры подсчета голосов. Председательствующий считал только голоса «против» и «воздержался», а в протокол, в графу проголосовали «за», записывали не посчитанные в действительности голоса, а разницу. Хорошо известный с советских времен принцип подсчета голосов. Вы тоже считаете, что промолчать (и не голосовать) – значит согласится с большинством?
Сегодня можно констатировать усугубление проблемы: отдельный депутат местного совета становиться все бесправнее. Прежде всего, в сессионном зале.
Согласен, что для большой части депутатов это не повод для переживаний. Они идут в совет вовсе не для того, чтобы заниматься всеми проблемами города. Есть отдельные вопросы, которые касаются их лично, или с которыми они хорошо знакомы. И эти депутаты действительно принимают участие в их решении. Как правило, кулуарно. Пришел к мэру или зампреду, предложил, поспорил, постарался убедить. Я не говорю о лоббировании личных интересов, сейчас речь только о добросовестном участии определенной категории депутатов в решении для пользы громады небольшого числа вопросов, им знакомых. По другим же вопросам, которых много больше, такие депутаты полагаются на исполком. И искренне возмущаются, когда их коллеги подают на сессии другие (отличные от исполкомовских) предложения, задают каверзные вопросы, «политизируют» атмосферу в зале. По их понятиям это означает «переводить время», работать неэффективно.
Часто звучащий при этом довод – надо не в сессионном зале речи произносить, а работать в комиссиях над проектами. Благо, широкие круги избирателей не знают, что в действительности в комиссии условия для работы над нормативными актами еще хуже, чем во время пленарного заседания. Большинство обсуждаемых на комиссии вопросов большинству депутатов не интересны точно также, как и на сессии. К тому же они слишком занятые люди, чтобы тратить на работу в комиссии много времени. И все, что интересно было им лично, они уже решили. В кулуарах. Все остальное формальность, которую, в силу занятости надо быстрее пройти. Тем более, что исполком (аппарат совета), который вносит в комиссию от 90 до 100% проектов решений, сформирован их политической силой и они ему полностью доверяют.
Оставим за скобками то, что депутат, не являющийся членом данной комиссии, вовсе не обязательно попадет на ее заседание. Даже если захочет. А если и попадет, то без права голоса. А часто и без реального права принимать участие в обсуждении. Тут и членам комиссии то не всегда дают возможность высказаться. А уж гостям...
Кстати, довольно часто в комиссиях депутатам говорят: «Не согласны с проектом решения - обращайтесь к сессии». А на сессии – прямо противоположное.
Особенно острой эта проблема стала после введения пропорциональной системы выборов. Ведь во многие местные советы пришли по 2-4 депутата от той или другой партии. Они – безнадежное меньшинство, не представленное в большей части постоянных комиссий совета. И абсолютно бесправное в сессионном зале. Но в совет то они попали потому, что за их партии отдали свои голоса несколько сотен или тысяч избирателей.
Желающих, что бы их интересы в местном совете представляли депутаты именно от этой политической силы. И если реально представлять интересы своих избирателей такие депутаты не могут, то является ли местный совет представительским органом всей территориальной громады? Или только ее части? Пусть и большей?
Объективно объем полномочий партийной фракции в местном совете, имеющей большинство, тем шире, чем меньше прав у депутатов, представляющих фракции меньшинства. Особенно, если меньшинство настроено оппозиционно к большинству. Да и в интересах будущих выборов предпочтительнее показать избирателям оппонентов, как людей, не способных реально на что-то влиять. Потому в силу только политических резонов права отдельных депутатов местных советов де-факто будут и дальше сокращаться. Большинству это выгодно.
Один из основных принципов правозащиты: закон всегда защищает права меньшинства, а не большинства. Депутатскому большинству для обеспечения своих интересов в местном совете закон не нужен, им хватит для этого и голосов. Законом же защищаются права меньшинства.
В соответствии со статьей 49 Закона «О местном самоуправлении» депутат имеет в местном совете следующие основные права:
1. Решающего голоса (часть 6). Депутат может проголосовать «за», «против» или воздержаться. Или вообще не голосовать. Что бы решение совета было принято, за него должны проголосовать больше половины от списочного состава совета. То есть если депутат не голосует, то фактически он высказывается не за, а против проекта решения. Скажите, а если в большинстве советов Луганской области голоса «за» никогда не считают, то можно ли утверждать, что у депутатов есть право решающего голоса?
2. На депутатский запрос (часть 7). Депутат имеет право обратиться с депутатским запросом, по результату рассмотрения которого совет должен принять решение (часть 8). Действительно, каждый сколько-нибудь самостоятельный депутат подает за свою каденцию до десятка депутатских запросов. Только зачем? Как правило, никаких решений по запросам советы не принимают. У них это называется рациональным использованием времени. Но существует ли в этом случае право на депутатский запрос в действительности? Типа спрашивай, если делать нечего, все равно мы тебе ничего не ответим?
3. На предложения и замечания (часть 9). Предложения и замечания, высказанные депутатами на сессии, или переданные в письменной форме председательствующему, рассматриваются на сессии или по ее поручению постоянными комиссиями. Но если де-факто они не рассматриваются, то разве существует такое право в действительности?
4. На информацию (часть 10). Депутат имеет право знакомиться с любыми официальными документами, которые хранятся в соответствующих органах местного самоуправления. На одной из последних сессий северодонецкого горсовета депутат спросил городского голову о размере его оклада. Ответ был (публичный, на пленарном заседании) такой: «Теми, кто интересуется моей зарплатой, займется СБУ».
Целый ряд прав депутатов местных советов закреплен статьей 19 Закона Украины «О статусе депутатов местных советов». И о большей части их сегодня тоже можно сказать, что они скорее не соблюдаются, чем соблюдаются.
Какая институция может обеспечить сегодня защиту прав депутатов фракций меньшинства в местных советах Украины? Если учитывать норму части второй статьи 144 Конституции Украины, то только суд. И больше никто.
Увы, существующая на сегодняшний день судебная практика свидетельствует, что пока депутатам рассчитывать на судебную защиту своих прав не приходиться.
Дважды апелляционным судом Луганской области (плюс северодонецким городским) принимались решения, в которых утверждалось, что депутат местного совета не может обращаться с иском о признании незаконными решений или действий своего совета. По обоим ухвалам поданы кассационные жалобы.
Так, 24 января 2007 года определением областного суда было отменено Постановление Рубежанского местного суда и закрыто производство по административному иску депутата северодонецкого городского совета Сергея Гуленко к его же совету. В своем иске депутат не только оспаривал законность принятия двух решений совета, но и то, что при их принятии не производился подсчет голосов, поданных «за» решение. В доказательство Сергей Гуленко предоставил снятую журналистами видеопленку, на которой хотя и не видно, как депутаты голосовали (в кадре находятся только несколько человек), зато хорошо слышен голос городского головы, проводящего процедуру голосования. Скороговоркой, без пауз для подсчета голосов, должностное лицо оглашает: «Кто за, против, воздержался». В силу чего, по мнению депутата, установить действительные результаты голосования не представлялось возможным.
Закрывая дело, суд постановил, что иск был подан не физическим лицом, а депутатом городского совета, для которого КАС Украины или специальный закон не предусматривает право на обращение в суд относительно признания незаконными актов органов местного самоуправления. Из-за чего (по мнению суда), согласно норме ст. 17 КАСС Украины, такое дело не подлежит рассмотрения в порядке административного судопроизводства.
В кассационной жалобе, поданной на это определение, подчеркивается, что только для субъектов властных полномочий КАС содержит ограничения в праве обращения в административный суд только теми случаями, которые предусмотрены законом (разрешительный принцип, аналогичный части второй статьи 19 Конституции Украины). Депутат же местного совета в соответствии со статьей 3 КАС к субъектам властных полномочий не относится, и может обращаться в суд за защитой своих специальных прав, предусмотренных статьей 49 Закона Украины «О местном самоуправлении» и статьями 11 и 19 Закона Украины «О статусе депутатов местных советов». Подобно тому, как это делают граждане других категорий (студенты, пенсионеры, автоводители и т.д.).
Увы, рассчитывать на положительное решение по кассации лишь на основе позитивистского толкования закона не приходится. В части четвертой статьи 19 Закона Украины «О статусе депутатов местных советов» установлено, что порядок реализации указанных прав депутатов местных советов определяется этим законом (А.С. - О статусе депутатов...), другими законами Украины, которые регулируют деятельность местных советов и их органов, а также регламентом соответствующего совета. В отсылочных нормах действительно отсутствуют указания на реализацию этих прав в судебном порядке. Потому отказное решение кассационной инстанции, основанное на такой норме закона, на наш взгляд, вполне возможно.
При этом мы не считаем, что в случае отказа Высшего административного суда Украины удовлетворить кассацию Сергея Гуленко (как и поданную раньше кассацию депутата сиротинского поссовета Андрея Подрезова), такое решение будет соответствовать духу статьи 13 Международной конвенции защиты прав человека и основных свобод. В соответствии с которой для защиты любого права должна существовать надлежащая национальная инстанция. Аналогичными по-сути являются и нормы статей 55, 124 Конституции Украины, и разъяснения Конституционного суда Украины от 25 декабря 1997 года. По нашему убеждению, ни одно физическое лицо ни по одному праву, которое установлено для него законом, не может быть лишено возможности для судебной защиты.
Закрепленные в законах Украины права депутатов местных советов слишком важны сегодня и для самих депутатов, и для демократических процессов в Украине, что бы приносить их в жертву возвращающемуся в нашу жизнь демократическому централизму. Необходимы серьезные усилия правозащитников, чтобы вернуть эти правоотношения в сферу компетенции административных судов.
Алексей Светиков
